Svi visoki predstavnici u Bosni i Hercegovini: Kako je sve počelo – i zašto nije funkcionisalo

Bosna i Hercegovina je jedinstven politički eksperiment u savremenoj Evropi – država koja formalno ima sve elemente suvereniteta, ali u kojoj ključne političke procese decenijama nadzire međunarodna zajednica. U središtu tog sistema nalazi se institucija visokog predstavnika, funkcija uspostavljena nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma s ciljem da osigura provedbu civilnog dijela mira.

Visoki predstavnik nije klasični diplomata. On je, barem u teoriji, vrhovni tumač Dejtonskog sporazuma, koordinator međunarodnih organizacija i svojevrsni nadzornik domaćih vlasti.

Međutim, već krajem devedesetih ova funkcija dobija mnogo snažniji politički karakter – kroz takozvane bonske ovlasti, koje omogućavaju nametanje zakona, smjene izabranih zvaničnika i direktno intervenisanje u politički život zemlje. Za jedne, to je bio nužan alat za stabilizaciju države razorene ratom; za druge, dugotrajni simbol ograničenog suvereniteta i političke ovisnosti.

Drugim riječima, visoki predstavnik postaje nešto između guvernera i arbitra – figura koja može presjeći političke blokade, ali i duboko zadirati u demokratski proces. Sve je, međutim, počelo s jednim Šveđaninom.

Kada je krajem 1995. imenovan za prvog visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, Karl Bilt (Carl Bildt) bio je logičan izbor međunarodne zajednice. Bivši premijer Švedske, iskusan diplomata i jedan od evropskih posrednika tokom ratnih pregovora, imao je reputaciju hladnog, racionalnog pregovarača – čovjeka sistema, a ne političkog avanturiste.

No, upravo ta njegova “administrativna” priroda obilježila je i njegov mandat. Za razliku od svojih nasljednika, Bildt nije imao bonske ovlasti.

Njegova uloga bila je ograničena na koordinaciju i nadzor implementacije civilnog dijela Dejtonskog sporazuma. U praksi, to je značilo da nije mogao nametati zakone niti smjenjivati političare – bio je više posmatrač nego akter. A Bosna i Hercegovina 1995. – 1997. nije bila mjesto za posmatranje.

Zemlja je izlazila iz rata, institucije su postojale više na papiru nego u stvarnosti, a nacionalne elite – iste one koje su vodile rat – i dalje su dominirale političkom scenom. Povratak izbjeglica bio je spor i opstruiran, zajedničke institucije blokirane, a povjerenje među narodima praktično nepostojeće.

U takvom ambijentu, Biltov mandat često se opisuje kao period izgubljenih prilika. Njegovi kritičari – uključujući i neke iz same međunarodne zajednice – smatrali su da je bio previše oprezan, da nije vršio dovoljan pritisak na domaće političke lidere i da je dozvolio da nacionalne strukture konsoliduju svoju moć u postratnom periodu.

Njegov pristup bio je zasnovan na pretpostavci da će se sistem postepeno stabilizirati kroz saradnju i dijalog. Realnost je bila drugačija: političke blokade su se produbljivale, a Dejton je sve više postajao okvir za očuvanje statusa quo, umjesto alat za transformaciju države.

S druge strane, njegovi branioci ističu da Bilt jednostavno nije imao alate koje su kasnije imali visoki predstavnici. Bez mogućnosti nametanja odluka, njegova uloga bila je ograničena na diplomatski pritisak i koordinaciju, što je u kontekstu tadašnje BiH često bilo nedovoljno.

Zbog toga, Karl Bilt je uglavnom ostao zaboravljen kao visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini Upravo zbog toga, njegov mandat je poslužio kao svojevrsna lekcija međunarodnoj zajednici: ako želi stvarne rezultate, mora imati i stvarnu moć.

Ta lekcija će vrlo brzo biti primijenjena. Već nakon Bilta, funkcija visokog predstavnika transformiše se iz “mirovnog administratora” u političkog supervizora s gotovo neograničenim ovlastima.

Dolazak njegovog nasljednika označit će početak nove faze – one u kojoj će visoki predstavnici direktno oblikovati politički sistem Bosne i Hercegovine. Tokom rata u Bosni i Hercegovini, Karl Bilt bio je predmet brojnih kritika među Bošnjacima zbog percepcije previše blagog odnosa prema srpskom političkom vrhu, uključujući i njegove kontakte s Radovanom Karadžićem, što je ostavilo dugotrajan trag na njegovu reputaciju u zemlji.