Šta bi značio posredan izbor članova Predsjedništva BiH: Indirektan izbor – direktno slabljenje šefa države!

U jednom razgovoru uoči potpisivanja Dejtona, Alija Izetbegović je kazao tadašnjem američkom ministru odbrane Williamu Perryju da ne želi potpisati sporazum sa paljanskim režimom, jer oni su kao nacisti, kako je kazao, i njima bi trebalo nametnuti mir, kao što je to urađeno u Njemačkoj nakon Drugog svjetskog rata.

Perry je kazao da, za razliku od Saveznika u Drugom svjetskom ratu, Bosanska armija nije porazila VRS i stoga „okupacija“ po njemačkom modelu nije moguća.

Bilo je to dominantno raspoloženje unutar Clintonove administracije: Amerikanci nisu bili spremni trošiti svoje resurse, kako bi BiH postala građanska država, već samo da se zaustavi rat.

To se vidjelo već u avgustu 1995. godine, kada Richard Holbrooke prvi put došao u Sarajevo, u svojstvu glavnog američkog pregovarača. Kazao je da mu treba sasvim jasan odgovor o tome šta Vlada RBiH hoće (s obzirom da ne može vojnim putem osloboditi zemlju).

Kako Izetbegović bilježi u svojim „Sjećanjima“, Holbrooke je tada kazao:

„Možete imati: ili 1. cjelovitu decentraliziranu državu, ili 2. dio Bosne Bosne na kojem ćete isključivo vladati. Šta od toga dvoga želite?“

Cjelovita država sa cjelovitom vlasti nije bila uopće na stolu. Kao što se zna, naš državni vrh je odbio podjelu države (tj. da Srbija i Hrvatska anektiraju dijelove teritorije koji su kontrolisale). Prihvatio je podjelu vlasti (tj. da će, u cjelovitoj BiH, vlast biti etnički podijeljena). Ali to nije bio kraj, već samo početak. Uslijedila je borba za detalje ustavnog aranžmana. Vrlo brzo se pokazalo da etnička podjela vlasti ne postoji an sich, već da može biti u manjem ili većem stepenu. Suština borbe u Dejtonu, kao i danas, jeste bilo upravo to: u kojoj mjeri će etnički princip biti bitan.

Kako je nastao Ustavni sud

 Prije nekoliko dana u BiH je boravio jedan od autora Dejtonskog ustava i sadašnji pomoćnik državnog sekretara SAD Jim O’Brien.

Njegovo vrlo bitno obraćanje je izazvalo ogromnu pažnju u našoj zemlji. Iskoristit ću ovu priliku da suštinske poruke tog obraćanja (o najvažnijim državnim pitanjima) dodatno osvijetlim. To ću učiniti, tako što ću skrenuti pažnju na jedan, našoj javnosti manje poznat O’Brienov tekst, u kojem on govori još otvorenijim jezikom (vjerovatno zato jer nije obnašao ovako visoku diplomatsku funkciju). Radi se o analizi The Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina, koju je objavio Američki institut za mir.

Kako veli O’Brien, jedno od ključnih pitanja sa kojima su se on i njegove kolege suočile pišući nacrt Dejtonskog ustava, bio je: kako rješavati eventualne sporove između entiteta. On pojašnjava da su u „septembru 1995. Srbi insistirali da se svi nesporazumi rješavaju pregovorima između entitetskih vlada“. Zatim dodaje i da je taj prijedlog RS-a uvršten u principe, koji su definisani u Ženevi i Njujorku, kao svojevrsna priprema za Dejton. Međutim, kako piše O’Brien, u samom Dejtonu dolazi do promjene, te „entiteti i druge niže instance bivaju podređeni odlukama Ustavnog suda“.

Kako kaže O’Brien: „Uspostavljanje Ustavnog suda i pravosudnog sistema u cjelini, predstavljalo je udarac centralnoj tezi koju je srpska strana zastupala u ranijim pregovorima: da entiteti trebaju biti konačni arbitri kada se otvore pitanja da li su međunarodne ili domaće pravne obaveze ispunjene.“

„Kada su se“,  nastavlja O’Brien, „strane saglasile u Dejtonu po pitanju sudskog sistema u kojem pojedinci mogu pokrenuti postupke protiv vlasti, i u kojem će centralni sudski sistem imati moć da preispituje odluke entiteta, navedeni prijedlog [o međuentitetskoj arbitraži] je izgubio svoju svrhu.“

(Ideju o formiranju Ustavnog suda dao je Lloyd Cutler, pravni savjetnik predsjednika Clintona i Cartera.) Da je prihvaćena ideja RS-a  da, umjesto centralne instance – tj. Ustavnog suda, entiteti rješavaju sve sporove, Bosna i Hercegovina, zaključuje O’Brien, bi bila „unija iz feudalnog doba, a ne moderna evropska država“.

Ukazujući na razloge zbog kojih je došlo do navedenog obrata, on veli da „Milošević nije bio isuviše zainteresiran za detalje, kada je u pitanju sistem vlasti u BiH“.

Za razliku od Miloševića, delegacija Republike BiH je u Dejtonu bila vrlo pažljiva i dobro pripremljena, kada je u pitanju struktura Ustavnog suda.

Dok sam iščitavao dokumente o pregovorima uočii Dejtona, moj utisak je bio su Amerikanci i Vlada RBiH radili u dosluhu. Naime, nedugo nakon što je američki pravni tim (tačnije Lloyd Cutler) došao na ideju o uspostavi Ustavnog suda, kao ključne dejtonske instance, koja će rješavati međuentitetske sporove, Izvršni odbor SDA je objavio zaključke u kojima se izlaže sličan pogled na stvari.U navedenim zaključcima od 20. oktobra 1995. godine, kaže se:

„U situaciji kakva jeste i s obzirom na vjerovatan paritetni sastav zajedničkih organa, osnovni problem je mogućnost blokade funkcioniranja zajedničkih institucija korištenjem veta.“

Zatim se nastavlja: „Mi trebamo (1) cjelovitu Bosnu i (2) državu koja može funkcionirati. Izgleda da su ova dva zahtjeva proturječna i pred nama stoji pitanje kako razriješiti ovaj čvor.“

I onda se predlaže sljedeći odgovor: „Izlaz je možda u ugrađivanju jednog mehanizma za deblokadu. To bi vjerovatno bio Ustavni sud, koji bi, u ovom slučaju, uključivao i nekoliko sudija stranaca.“ (Moje podvlačenje)

Autor zaključaka, na kraju, lucidno primjećuje da „način odlučivanja i mogućnost blokade donošenja odluka ostaje najozbiljnije pitanje Bosne kao cjelovite države“. Ova ocjena ni nakon 28 godina nije izgubila na snazi.

Indikativno je da je, čim je zaključen Dejton, sadašnji predsjednik Aleksandar Vučić, a tada generalni sekretar SRS-a, objavio žestoku kritiku sporazuma i Miloševićeve uloge. Vučić je Miloševiću žestoko zamjerio što je prihvatio Ustavni sud BiH, u sudije iz RS neće imati pravo veta. Vučić već tada ispravno primjećuje da „pošto se odluke donose većinom glasova, u praksi bi bilo dovoljno da samo jedan izabranik Evropskog suda priključi članovima izabranim u Federaciji, pa da se donese presuda protiv interesa srpske strane. A sudu je, štaviše, dato pravo da odlučuje koliko je neki pokušaj Srba iz Republike Srpske da formiraju konfederaciju sa Srbijom legalan“. (Moje podvlačenje)

Skoro tri decenije nakon Dejtona, iako deklarativno prihvata sve njegove odredbe, Vučić i dalje redovno osporava prisustvo sudija Ustavnog suda, što možda bolje od bilo čega drugog ukazuje koliko je važna pobjeda, koju su probosanske snage, uz pomoć Amerikanaca, ostvarile na ovom pitanju.

Na propuste srpske delegacije u vezi sa Ustavim sudom, nedavno je podsjetio i Milan Blagojević, bivši pravni savjetnik članice Predsjedništva Željke Cvijanović. Povodom tvrdnji vlasti RS-a da Ustavni sud ne može funkcionisati bez sudija iz tog entiteta, Blagojević je podsjetio javnost u Republici Srpskoj da, prema Ustavu, kvorum čini prosta većina sudija u Ustavnom sudu.

„Nigdje nije rečeno da Ustavni sud BiH ne može raditi ako nisu izabrane sve njegove sudije. Da je delegacija RS u Dejtonu insistirala na tome, a mogla je samo da je htjela, onda bi u Ustavu BiH bilo napisano da Ustavni sud mora imati sve sudije da bi mogao raditi, ili da kvorum čine sve sudije tog suda. Nažalost, srpska strana u Dejtonu nije to tražila“.

Predsjedništvo BiH

Uz spomenutoj analizi, O’Brien kaže da su se, uzimajući u obzir iskustva iz SFRJ, sve strane u Dejtonu složile da Predsjedništvo treba biti višečlano. Prva dilema je bila da li će se članovi Predsjedništva birati direktno ili indirektno. Kako piše Alija Izetbegović u „Sjećanjima“, u jednom trenutku, uoči samih pregovora u Dejtonu, američka delegacija, koju je predvodio sadašnji ambasador SAD u Beogradu Chris Hill, pristala je na zahtjev Miloševića da Predsjedništvo bude delegirano, a ne birano.

„Mi smo“, kaže Izetbegović, „insistirali na direktnim izborima za Parlament i Predsjedništvo, druge dvije strane na posrednim. Očito je različita politička filozofija stajala iza ovih stavova. Srbija i Hrvatska su željele slabog šefa države, mi jakog.“

Na kraju je prihvaćen zahtjev bosanske strane da izbori budu direktni. Druga dilema je bila da li će Predsjedništvo imati tri, šest ili devet članova.

Kako je nedavno, u jednom podcastu podsjetio Daniel Serwer, hrvatska delegacija je tražila da Predsjedništvo čine tri člana (Bošnjak, Srbin i Hrvat), a u jednom trenutku u tome ju je podržala i srpska delegacija. Hrvatska delegacija je, nema dileme, računala da će se ako budu tri člana, a ne šest, podrazumijevati da svaki od njih predstavlja po jedan konstitutivni narod. Jim O’Brien potvrđuje da navedeni rezon nije tačan. Članovi Predsjedništva u Dejtonu nisu zamišljeni kao predstavnici tri naroda.

On čak nudi neprocjenjivo svjedočanstvo o tome da su neke delegacije već u Dejtonu tražile da se izbor članova Predsjedništva uredi na način na koji to danas traži HDZ BiH, ali da nije prihvaćeno. Da ne parafraziram, citirat ću O’Briena: „Razne strane su tražile i dodatne garancije, uključujući i zahtjev da se svaki član Predsjedništva bira u klubu, koji kontroliše stranka povezana sa određenom etničkom grupom“. Drugim riječima, da izbor člana Predsjedništva potvrđuje klubovi Hrvata, Srba i Bošnjaka, kako je to HDZ BiH više puta predlagao.

„Uzimajući u obzir“, veli O’Brien, „dominaciju nacionalističkih stranaka i činjenicu da je nekoliko ne-nacionalističkih stranaka odbijalo izravno etničko svrstavanje, prihvatanje ovog prijedloga bi značilo staviti Predsjedništvo pod kontrolu nacionalista. Međunarodni pregovarači su odbili prijedlog kao nekompatibilan sa principima jednog sporazuma, koji je ispregovaran pod međunarodnim okriljem, a sa svrhom da uspostavi demokratsko uređenje.“ (Moje podvlačenje)

Osim navedenog, O’Brien podsjeća da Dejtonski ustav (u članu 10.) ekspliticno zabranjuje bilo kakve izmjene kojima bi se umanjio stepen prava proisteklih iz Evropske i drugih međunarodnih konvencija, koje štite ljudska prava. U Dejtonu je, dakle, ciljano utvrđeno da će jedan od članova Predsjedništva biti Hrvat, ali je ciljano utvrđeno i da ga ne moraju birati Hrvati.

Izbor Željka Komšića nije nikakva prevara, već prirodna mogućnost prema Dejtonu, koju su prihvatile sve delegacije, uključujući i onu na čijem je čelu bio Tuđman. Na koncu, navedeno O’Brienovo objašnjenje je potvrdio i Ustavni sud (u III djelimičnoj odluci u slučaju br. U5/98) kazavši da Srbin u Predsjedništvu „ne predstavlja Republiku Srpsku kao entitet, niti srpski narod, već sve građane Republike Srpske kao izborne jedinice. Isto važi i za Bošnjaka i Hrvata kao članove koji su izabrani iz Federacije“.

Zloupotreba evropskog puta

O’Brien kaže, u svojoj analizi, da su autori Dejtona ima na umu da će državne institucije imati dodatni značaj, kada BiH krene putem evropskih integracija. Kako je BiH stupala u sve snažnije odnose sa Evropskom unijom i NATO savezom, Predsjedništvo BiH, kao institucija zadužena za vanjsku politiku, dobivalo je sve veći utjeca. A upravo su ovi integracioni procesi bili katalizator za proširenje i Vijeća ministara, koje je sa tri početna kabineta, prošireno na 10.

Međutim, tokom protekle decenije, a naročito tokom proteklih pet godina, došlo je do naglog obrata. Evropske integracije su se počele koristiti od strane SNSD-a i HDZ-a za potkopavanje države.

Ključni događaji u tom pogledu su bili: poništavanje Lajčakovih amandmana, nakon kojih je uslijedilo potpisivanje Privremenog sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju; te odlazak stranih sudija i tužilaca, nakon političkog dogovora Milorada Dodika sa tadašnjom komesarkom EU za vanjske i sigurnosne poslove Catherine Ashton o pokretanju „struktuiranog dijaloga“.

Kulminacija ovog procesa dešava se u ovom mandatu, kada SNSD i HDZ svim silama nastoje svoje zahtjeve za promjenom strukture Predsjedništva i Ustavnog suda predstaviti kao obavezu na evropskom putu BiH.

Lider HDZ-a Dragan Čović uporno tvrdi da je izmjena Izbornog zakona, u vezi s načinom izbora članova Predsjedništva BiH, obaveza na evropskom putu.

Lider SNSD-a Milorad Dodik također uporno tvrdi da je odlazak stranih sudija iz Ustavnog suda obaveza na EU putu BiH.

Iz navedene analize vidimo da bi se takvim „reformama“ Predsjedništva i Ustavnog suda korjenito promijenila dejtonska ustavna struktura. I to ne na bolje, već na gore.

Izmjenom Izbornog zakona, HDZ ne bi promijenio samo način izbora članova Predsjedništva, već i njihovu svrhu. Oni ne bi više imali obavezu da predstavljaju sve građane (kako je zamišljeno u Dejtonu, i kako je Ustavni sud opisao njihovu zadaću), već bi imali obavezu da predstavljaju samo po jedan konstitutivni narod, što bi dovelo do dalje etničke dezintegracije i proizvelo dodatne tenzije u društvu.

Nadalje, ukoliko bi vladajući režim u Republici Srpskoj uspio da oblikuje Ustavni sud po svojoj volji, tj. da ga podredi volji entiteta – time bi bila uništena suština Ustavnog suda, onako kako je zamišljen u Dejtonu, kao instanca koja je nadređena entitetima.

Ustavni sud, koji je sada najfunkcionalnija državna institucija, postao bi nalik Domu naroda BiH, čiji bi se rad mogao blokirati svaki put kada bi to vladajuća koalicija u Republici Srpskoj to željela. To imalo kobne posljedice po ustavni sistem i Dejtonski mirovni sporazum.

Smatram da je upravo zbog toga Jim O’Brien burno reagovao na sporazum iz Laktaša.

Držim da je veliki poraz, što je probosanska strana, u pregovorima u Bakincima, pristala da Predsjedništvo i Ustavni sud uopće budu predmet pregovora.

Ako su Predsjedništvo, kakvo imamo, i Ustavni sud, kakav imamo, dogovoreni u Dejtonu, onda o tome ne može biti pregovora.

Sjetimo se ovom prilikom, kada je jedna politička stranka najavila preispitivanje imena Republika Srpska pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu.

Rečeno je da je ime „Republika Srpska“ dejtonska kategorija i da se ne smije dirati.

Isticano je da je Alija Izetbegović pristao na to ime. Dobro. Alija Izetbegović je potpisao ime RS. Ali je potpisao i Predsjedništvo, kakvo je sada, i Ustavni sud, kakav je sada.

Potpisao ga je i Tuđman. I Milošević. Ako je probosanska strana spremna da proguta ime Republike Srpske, kao i mnogo šta slično, onda neka SNSD i HDZ nauče da žive s Predsjedništvom i Ustavnim sudom, ovakvim kakvi jesu.

Evropska unija i SAD

Mislim da odgovornost za ovakav razvoj događaja, snosi i Evropska unija, tačnije Evropska komisija i Delegacija EU u BiH. Još 2019. godine, Evropska komisija je u svojih 14 prioriteta uključila jednu vrlo nespretnu formulaciju. Ili uopće nije bila nespretna?

U Mišljenju EK su tada zatražene mjere kako bi se – citiram – „reformisao Ustavni sud, uključujući i rješavanje pitanja međunarodnih sudija i osiguralo provođenje njegovih odluka“.

Šta znači „rješavanje pitanja međunarodnih sudija“? To ne znači njihov odlazak, jer da se tražio odlazak – pisalo bi „odlazak stranih sudija“, a ne „rješavanje njihovog pitanja“.Zašto EU to ne kaže jasno i glasno? U samoj Dejtonskom sporazumu rečeno je da Parlamentarna skupština može usvojiti zakon, kojim bi se definisao drugačiji način izbora evropskih sudija.

Međutim, ni to se ne bi smjelo raditi na način, kojim bi Dodik stekao političku kontrolu nad procesom imenovanja. Zamislimo da može zaustaviti imenovanje evropskih sudija, kao što je trenutno zaustavio imenovanje sudija iz RS-a.

Kroz dvosmislenost svojih formulacija, EU daje gorivo Dodiku da nasrće na Ustavni sud. Isto je i u slučaju Čovićevih zahtjeva za izmjene Izbornog zakona.

Jedan od 14 prioriteta jeste provođenje presude Sejdić-Finci, koja uopće ne problematizira način izbora članova Predsjedništva i ne nalaže njegovu promjenu. Ali EU neprestano dopušta HDZ-u da pogrešno tumači suštinu ove presude, i predstavlja svoje zahtjeve kao jedan od prioriteta EU. Za razliku od EU, američka administracija ima vrlo jasno, prodejtonsku i prodržavnu poziciju:

Kao što je jasno poručio O’Brien: SAD ne podržavaju odlazak stranih sudija iz Ustavnog suda, te naglašava da njihovo prisustvo omogućava BiH da se približava evropskim standardima.

Kao što je jasno poručila Ambasada SAD u BiH: prijedlog HDZ BiH za kreiranje trajne druge liste za izbor člana Predsjedništva, povezane sa određenom etnoteritorijalnom izbornom granicom unutar Federacije, ne bi bio u skladu sa presudama Evropskog suda za ljudska prava

Nisam siguran da li su naše političke elite svjesne opasnosti situacije. Time odgovornost, koju ima javnost i intelektualna zajednica, postaje još veća.

Moramo u potpunosti podržati američku poziciju, kada je u pitanju odbrana ključnih državnih institucija, kako ne bi bile potkopane manipulativnim i pogrešnim tumačenjem obaveza BiH na evropskom putu. Otvaranje pregovora sa EU treba uraditi na normalan način, a ne kroz uništenje državnih institucija, koje nam nisu pale s neba, već su teškom mukom izborene.

[Izlaganje književnika  Harisa Imamovića na redovnoj sesiji Asocijacije nezavisnih intelektualaca Krug 99, 11. 2. 2024. godine, Sarajevo]